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重大项目资本金口径调整 政府投资首启专项债与PPP结合

2019-06-17 10:34:00      作者:

  稳增长预期下,项目资本金不足的问题,正在成为各地政府加快推进基建投资的一个制约因素。
  6月10日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(以下简称“《通知》”),《通知》一大亮点是允许将专项债券作为符合条件的重大公益性项目资本金。
  《中国经营报》记者了解到,目前重大项目资本金的出资比例,主要随宏观经济的变化而有所调整。举例而言,2017~2018年,在中央“去杠杆”形势下,无论是央企还是地方政府对项目资本金的口径都保持收紧状态。
  北京大岳咨询有限公司总经理金永祥在接受记者采访时说,相比前两年“去杠杆”要求,此次通知允许专项债券作为重大项目资本金,可以说对资本金的管理有放松的迹象,但比例仍在资本金制度要求范围之内。
  由竞争转合作
  项目资本金是指在项目总投资中,由投资者认缴的出资额,对投资项目来说,资本金属于非债务性资金,项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务。
  分类来看,基础设施和公共服务领域,固定资产投资项目的最低资本金比例以20%为主;港口、沿海及内河航运、机场项目的资本金比例为25%;城市地下综合管廊、城市停车场项目,以及经国务院批准的核电站等重大建设项目,可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。
  中国投资咨询有限责任公司咨询总监朱磊在接受《中国经营报》记者采访时说,《通知》允许专项债作资本金,但并不意味着放松地方债务风险管控,当前地方仍然坚持举债同偿债能力相匹配的原则,坚决不走无序举债搞建设之路仍是当前的主旋律。
  今年的《政府工作报告》提出,“更加强调用市场化投融资方式促进稳投资,包括降低项目资本金比例、鼓励支持民间资本参与重点领域项目建设以及有序推进PPP模式等”。
  金永祥认为,两会期间,总理提出降低资本金比例,但过去的5个月这一规定并未完全落实,当前应该抓紧落实资本金调整的事宜,同时结合PPP(政府和社会资本合作)模式,刺激地方政府的基建投资的热情。
  在他看来,将专项债与PPP结合,既可以达到稳增长的目的,又可以发挥PPP的优势实现高质量发展。“以前由于专项债不能用于资本金,专项债与PPP结合缺少手段,《政府投资条例》的新规发布后,政府可以将专项债作为资本金注入到PPP项目中,以此来实现政策目标。”
  据了解,今年5月份,《政府投资条例》发布,其第三条规定,政府投资资金应投向公益服务、基础设施等领域。这一领域基本与PPP的投资领域相一致,因此政府投资可以与PPP有机结合,可以实现《条例》第一条投资目的。
  朱磊也认为,《通知》的发布使得以低成本为优势的地方政府专项债券,可以与以提质增效为目的的PPP模式结合留下了可能性。“从实践经验看,地方专项债券和PPP模式并不是竞争关系,在推动基础设施和公共服务方面,两者的结合可以实现物有所值的合作。”
  民生证券报告指出,自筹资金是基建投资的重要资金来源,对基建投资增速影响较大。2003年开始,政府自筹资金一直占基建资金40%以上,2011年这一比例更是超过50%,2017年虽略有下降,但占比仍高达58.6%。
  这意味着,作为自筹资金的项目资本金,在此轮基建投资中发挥的作用并不容小觑。
  加杠杆空间
  “允许专项债作为重大项目资本金,主要原因可能也是一季度发行的专项债,由于地方政府资本金不到位的问题,未能形成投资。”一位PPP咨询业人士分析。
  财政部数据统计,截至5月31日,新增专项债已累计发行约8600亿元,按照财政部的要求,今年新增专项债额度2.15万亿元要在9月底前全部发行完毕,其中前五个月专项债发行情况完成计划的40%,从发行进度来看,同比去年有所放缓。
  同时,从国家统计局发布的投资数据看,1~4月份,全国共完成固定资产投资增速比一季度回落0.2个百分点,民间投资同比增长5.5%,增速比一季度回落0.9个百分点,同比看,固定资产投资转化效率有待提高。
  “中央选择在这个时间发《通知》,一方面有利于推进专项债发行进度,另一方面专项债可作重大项目资本金后,降低了地方政府启动重大项目投资的门槛,有利于稳增长目标的落地。”上述PPP咨询业人士分析。
  金永祥表示,如果允许专项债作项目资本金,不仅可以解决资本金来源问题,更可以带动更大规模的债务融资。“尽管这一做法会增加地方政府的债务,但是却可以盘活已经发行的专项债,对刺激地方经济发展有推动作用。”
  但需要注意的是,在地方政府债务规模居高不下的当前,增加地方政府债务融资是否会加重政府杠杆效应?
  对此,《通知》强调,不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资,避免层层嵌套、层层放大杠杆,将从严设定政策条件,严禁利用专项债券作为重大项目资本金政策层层放大杠杆。
  财政部数据显示,截至2019年4月,地方政府显性债务余额合计19.68万亿元,地方政府隐性债务余额约34.11万亿元。从以往经验看,地方政府债务防范风险及相关监管政策对城投企业融资和PPP融资具有一定的制约作用。
  财政部相关负责人在答记者问中表示,要加强风险评估论证,确保项目融资与偿债能力相匹配,严格偿债资金管理,确保落实到期债务偿还责任。
  记者了解到,自1996年项目资本金制度建立以来,资本金制度共调整两次,其在防范系统性金融风险方面发挥了重要作用。
  2009年,国务院下发《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》,对固定资产投资项目资本金比例进行适当调整。
  2015年,为进一步解决当前重大民生和公共领域投资项目融资难、融资贵问题,扩大有效投资需求,各类项目资本金比例基本下调5个百分点。

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